Si invocava la responsabilità, di tipo contrattuale, da “contatto sociale qualificato” di un Comune per violazione degli artt.1173, 1175 e 1375 c.c. in relazione agli obblighi generali di protezione di un’impresa privata. Il ricorso in Cassazione non atteneva la mancata stipula del contratto di affidamento dei lavori bensì l’inerzia dell’Amministrazione, in assenza di elementi che potessero giustificare il ritardo o l’impedimento dell’aggiudicazione definitiva e la conseguente stipula del contratto.
Per questa tipologia di responsabilità, le Sezioni Unite di Cass. civ. n.13595/2022 ne hanno illustrato le caratteristiche con riferimento, in particolare, alla pronuncia di Cass. civ. n.12428/2021 che aveva, ulteriormente, chiarito, cosa debba intendersi per corretto comportamento della P.A., nell’ambito della normativa civilistica:
“a) esso corrisponde «a quell’area in cui l’Amministrazione dismette i panni dell’autorità, o perché manchi una norma attributiva del potere, come nel caso del tempo del procedimento – art.2 bis, comma 1, della Legge n.241/1990 (risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento) – o perché la stessa Amministrazione assuma una condotta che acquista rilevanza al di là del regime degli atti formali del procedimento amministrativo, entrando in un’area disciplinata dal diritto comune»;
b) la responsabilità relativa della P.A. «non è da procedimento, che resta regola dell’azione di un’autorità che esercita un potere, ma da comportamento», indipendente quindi da una violazione procedimentale, tanto che «potrebbe aversi un comportamento in violazione della regola di responsabilità civile nonostante la validità dell’atto sul piano del diritto pubblico»;
c) deve pertanto «intervenire un quid pluris rispetto alla mera inerzia o alla mera sequenza di atti formali di cui si compone il procedimento amministrativo» “.
La Pubblica Amministrazione, quindi, deve avere posto in essere un comportamento “che abbia indotto il privato a non promuovere le iniziative a tutela del proprio interesse legittimo pretensivo ed a confidare ragionevolmente sul soddisfacimento della sua aspettativa”.
Nel caso in specie, l’amministrazione comunale, dopo l’aggiudicazione provvisoria della commessa all’impresa, era rimasta per anni in posizione di ingiustificata inerzia, non assumendo alcun atto conseguenziale, ma continuando, però, a rassicurare l’impresa circa la stipula del contratto, anche, con comunicazioni conseguenti a formale diffida inoltrata dall’impresa stessa.
Con un continuo rimpallo di responsabilità, tra le varie articolazioni dell’Ente pubblico e con violazione delle minimali regole di correttezza e buona fede a protezione degli interessi del contraente privato, il procedimento di assegnazione dei lavori pubblici veniva lasciato morire in assoluto silenzio.
Pertanto, “.. il tradimento della fiducia riposta dall’impresa nella condotta amministrativa, per effetto dell’inerzia dell’Ente locale, protratta negli anni e accompagnata da positive rassicurazioni circa la positiva definizione della procedura con l’ aggiudicazione definitiva .. dà vita ad una responsabilità patrimoniale da « contatto qualificato » … “. Principi, questi, già affermati da Cass. civ. n.8236/2020 e Cass. civ. n.12428/2021.
Il fondamento, quindi, della domanda risarcitoria attiene la responsabilità precontrattuale o contrattuale o da contatto qualificato della Pubblica Amministrazione non da provvedimento, ma da comportamento per la violazione dei doveri di correttezza e buona fede, quali norme di relazione.