Nell’ambito del concetto di “responsabilità civile” sono ricomprese varie fattispecie con caratteristiche e fondamenti diversi. Le varie accezioni in cui detta responsabilità si può esplicare possono essere di varia natura, quali, ad esempio: “extracontrattuale o aquilana, contrattuale e precontrattuale”, cosi come in funzione delle azioni od omissioni, si può prescindere dal fattore soggettivo della colpevolezza per arrivare al fatto “oggettivo” e cioè alla responsabilità “cd. oggettiva” (senza colpa) derivante dal mero verificarsi di un evento dannoso.

La responsabilità civile da fatto illecito, a sua volta, realizza una dicotomia tra la “responsabilità extracontrattuale”, ravvisabile nel principio del “neminem laedere” (non produrre danno alle altrui posizioni giuridiche) di cui all’art.2043 e ss. del Codice Civile e quella “contrattuale” che discende, invece, dall’inadempimento di un contratto, accordo e quant’altro producendo una violazione di regole rientranti, anche, nell’autonomia negoziale delle Parti.

La P.A. è assoggettabile, anche, alla disciplina dell’art.1337 c.c e dell’art.1338 c.c. in relazione alla responsabilità “pre-contrattuale”. La P.A. può avviare delle trattative, porre in essere accordi pre-contrattuali vincolanti e poi interrompere la formazione dell’accordo ingiustificatamente. La Cassazione Civile Sezioni Unite, sentenza n.11656/2008, traccia i confini sia di questa responsabilità sia della giurisdizione competente, stabilendo che il risarcimento è possibile ogni qualvolta la Pubblica Amministrazione agisca “iure privatorum” e cioè nell’ambito del diritto privato.

Per quanto sopra, sarà, quindi, il responsabile del fatto illecito a dover risarcire il danno causato, ai sensi dell’art.1173 c.c., nell’ambito di un’obbligazione, cosi come il danno ingiusto, contemplato nell’art.2043 c.c., se sono colpiti i diritti soggettivi e violati i principi generali dell’ordinamento giuridico, soprattutto, se di rilevanza costituzionale (salute, vita, patrimonio etc.).

Questi principi, con l’evoluzione giurisprudenziale, hanno ampliato il concetto di danno alla lesione dell’ “interesse legittimo” (Cassazione civile Sezioni unite sentenza 22 luglio 1999 n.500) e con la rilettura dell’art.2043 c.c., “l’ingiustizia” non si riferisce tanto alla condotta del soggetto danneggiante quanto al danno stesso, con la conseguenza che le richieste di risarcimento possono riguardare tutti i danni occorsi, anche, in violazione d’interessi e di diritti meritevoli di tutela da parte del nostro ordinamento. Sulla scorta, infatti, della più recente giurisprudenza viene attestata la natura aquiliana (oggettiva) della responsabilità della Pubblica amministrazione.

Non esiste per la P.A. una tipologia unitaria di responsabilità, potendosi esplicare con modalità ed attività differenti. Può derivare da attività meramente materiale o strumentale, ovvero autoritativa, fornendo pubblici servizi ed altro. In ogni caso, la normativa specifica per le pubbliche amministrazioni prevede la necessità di dotarsi di strumenti adeguati per garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa; verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa; valutare le prestazioni del personale; valutare l’adeguatezza delle scelte compiute.

Con l’art.28 della Costituzione, si sancisce il principio della responsabilità personale e diretta dei pubblici dipendenti nell’esercizio delle relative funzioni pubbliche, estendendo la responsabilità civile allo Stato ed agli enti pubblici. Una coesistenza della responsabilità diretta del dipendente pubblico con quella della P.A. medesima.

La responsabilità congiunta consente al danneggiato di potersi rivolgere a entrambe o alternativamente ad uno dei due seppur, per una maggiore garanzia del risarcimento, è d’uopo agire contro la P.A. stante, anche, la difficoltà di provare la colpevolezza del dipendente pubblico.

Inoltre, alla luce degli artt.22 e 23 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3 (Testo unico degli impiegati civili dello Stato) e dell’eventuale azione di rivalsa della P.A. verso la responsabilità colposa del proprio dipendente e per il recupero del danno patrimoniale occorso all’Ente, trova un limite nel requisito caratterizzante l’azione stessa e cioè l’aver agito con dolo o colpa grave.

La nozione di “dolo” é caratterizzata dalla previsione e dalla volontà di produrre un evento, mentre per la “colpa grave”, gli elementi costitutivi della fattispecie, sono da ricercare nella negligenza, imprudenza, imperizia ovvero nell’inosservanza di leggi, regolamenti, ordini, discipline etc..

Altro essenziale elemento che configura una responsabilità, risiede nel “nesso di causalità” per cui l’evento dannoso deve essere conseguenza di un fatto illecito. La Cassazione, in tal senso, ha spesso sancito la necessità di una consequenzialità diretta e immediata tra l’azione e l’evento per la sussistenza della responsabilità.

Vi sono, infine, una serie di “esimenti della responsabilità”, in particolar modo in ambito pubblicistico, previste da specifiche norme quali: la forza maggiore (art.45 c.p.), l’esercizio di un diritto o l’adempimento di un dovere (art.51 c.p.), il consenso dell’avente diritto (art.50 c.p.) ovvero norme di rinvio alla disciplina comune quali: la legittima difesa (art.52 c.p.), lo stato di necessità (art.54 c.p.) ed il costringimento fisico (art.46 c.p.).

Un caso particolare di giustificazione (artt.17, 18 e 28 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3) è rappresentato dall’esecuzione di un ordine obbligatorio. Il dipendente che ha agito per un ordine che era obbligato ad eseguire è esentato da responsabilità, fatta salva la responsabilità del superiore che ha impartito l’ordine. Naturalmente, se l’ordine fosse illegittimo il dipendente deve farlo presente al superiore e se reiterato può disattenderlo qualora in contrasto con la norma penale.

In ipotesi di un fatto dannoso compiuto in stato di necessità (art.2045 c.c.), in ambito pubblicistico, l’indennizzo, previsto per il danneggiato, resta a carico della P.A. (art.29, D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3) che potrà, comunque, verificare la sussistenza o meno della responsabilità del proprio dipendente (art.30, D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3).

LE TIPOLOGIE DI RESPONSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE DELLA P.A.

Nell’ampio panorama della responsabilità civile extracontrattuale della P.A., alcuni esempi sull’argomento che vertono sull’applicazione dei principi dell’art.2043 c.c. sopra esposti, in funzione delle varie attività della Pubblica amministrazione.

I servizi pubblici

La Cassazione civile n.29426/08 qualifica il “servizio pubblico” come un complesso di prestazioni rese da soggetto pubblico o da soggetto privato che si sostituisce al primo in modo legittimo e giuridicamente corretto, rivolto alla generalità degli utenti. Si pensi, ad esempio, agli enti pubblici economici, alle società pubbliche, pubblico-private ed alle aziende speciali. Tra i servizi pubblici, ricomprendiamo: l’istruzione, l’energia, gas ed acqua, i trasporti (ferroviari, aerei, marittimi, locali etc.), il servizio sanitario nazionale e farmaceutico, i servizi pubblici locali (art.113 e 113-bis del d.lg.267/2000), i servizi di pubblica utilità (Legge 481/1995), la vigilanza sul credito e sulle assicurazioni (Banca d’Italia e IVASS), la raccolta e lo smaltimento rifiuti, le fognature, l’illuminazione pubblica ed altri.

I concorsi pubblici, l’urbanistica e l’edilizia, l’ambiente e la salubrità

Responsabilità della P.A. per cattiva condotta e/o per perdita di chance nei “concorsi pubblici”. “Nell’urbanistica ed edilizia”: l’illegittima azione amministrativa, gli espropri e le autorizzazioni a costruire. Per “l’ambiente e la salubrità”: le onde elettromagnetiche, il randagismo, etc.

Gli appalti pubblici

Il risarcimento dell’interesse legittimo che è stato leso, il danno ingiusto, l’illegittimità di un atto o fatto, la colpa della P.A. (regole d’imparzialità, correttezza e di buona amministrazione).

Le prestazioni sanitarie

Gli enti pubblici sanitari (le ASL) o gli enti privati a queste sostituiti, con lo sviluppo giurisprudenziale della responsabilità contrattuale della struttura nei confronti del paziente e con la trasformazione delle prestazioni sanitarie da “obbligazioni di mezzi” ad “obbligazioni di risultato” superando, anche, la tendenza a scindere le due responsabilità, del medico dipendente e dell’ente.

Per tutte, la Cassazione civile n.2042/2005 e la Cassazione civile n.577/2008.

L’attività materiale e responsabilità indiretta

I “danni derivanti da attività materiali”, in quanto estranei all’attività autoritativa e amministrativa della PA, sono sempre stati considerati dalla giurisprudenza e dalla dottrina in genere risarcibili. La P.A. risponde in tutti i casi per i danni commessi anche per responsabilità oggettiva come previsto, ad esempio, dagli artt.2049, 2050, 2051 e 2052 c.c. .
Caratteristiche che ontologicamente esulano da fattori soggettivi quali la colpa o il dolo della P.A. (difficilmente sostenibile), ma afferiscono ad una mancata osservanza di un dovere generale esterno. Il danneggiato dovrà soltanto dimostrare il nesso causale tra il danno ed il fatto, mentre è tutta a carico della P.A. l’onere di dimostrare l’impossibilità di poter scongiurare detto danno.